“Parliamentary Threshold” Ketika Suara Rakyat Kehilangan Keterwakilan
Oleh : Dr. Ahmad Yani, S.H.,M.H
Ketua Umum DPP Partai Masyumi / Dosen Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Jakarta
KoranRakyat.co.id —-Penyederhanaan partai tidak otomatis melahirkan parlemen yang efektif. Demokrasi harus menghubungkan suara rakyat dengan keterwakilan yang adil, sekaligus memastikan kekuasaan tetap diawasi.
Republik Dibangun di Atas Kedaulatan Rakyat
Indonesia tidak didirikan untuk melayani kepentingan segelintir orang atau kelompok. Republik ini dibangun di atas cita-cita kemerdekaan, kedaulatan rakyat, keadilan, dan kesejahteraan umum. Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan tujuan bernegara melindungi segenap bangsa Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Semangat kedaulatan rakyat telah mewarnai proses pembentukan negara sejak masa persiapan kemerdekaan. Dalam pembahasan BPUPKI pada Juli 1945, bentuk republik memperoleh dukungan mayoritas anggota yang memberikan suara. Peristiwa itu menjadi bagian penting dari sejarah pengambilan keputusan mengenai bentuk negara Indonesia.
Setelah kemerdekaan, perkembangan kehidupan demokrasi juga ditandai oleh dua dokumen yang perlu dibedakan secara tepat. Maklumat Wakil Presiden Nomor X tanggal 16 Oktober 1945 berkaitan dengan kedudukan dan fungsi legislatif Komite Nasional Indonesia Pusat. Sementara itu, Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945 mendorong pembentukan partai-partai politik sebagai saluran bagi berbagai aliran pemikiran dalam masyarakat.
Pesan sejarahnya jelas demokrasi membutuhkan lembaga perwakilan, tetapi demokrasi juga membutuhkan ruang bagi keragaman gagasan. Indonesia adalah bangsa yang majemuk. Perbedaan suku, agama, bahasa, budaya, wilayah, dan kepentingan sosial merupakan kenyataan yang tidak mungkin dihapus hanya dengan menyederhanakan jumlah partai di parlemen. Justru dalam masyarakat yang beragam, lembaga perwakilan harus dirancang agar aspirasi warga negara dapat disalurkan secara adil.
Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Pasal 28E ayat (3) menjamin kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat. Jaminan tersebut memang tidak berarti setiap partai harus mendapatkan kursi di DPR. Namun, jaminan konstitusional itu menuntut agar setiap pembatasan terhadap keterwakilan politik memiliki alasan yang kuat, rasional, proporsional, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Di sinilah persoalan parliamentary threshold atau ambang batas parlemen perlu diperiksa secara kritis. Apakah instrumen ini benar-benar meningkatkan kualitas demokrasi? Ataukah, dalam desain tertentu, ia justru menciptakan jarak antara suara rakyat yang sah dan keterwakilan di lembaga perwakilan?
Sistem Proporsional dan Persoalan Ambang Batas
Indonesia telah lama menggunakan sistem perwakilan proporsional sebagai unsur utama dalam pemilihan anggota DPR. Pemilu 1955 mempunyai karakteristik sistem distrik dan proporsional menurut uraian sejarah pemilu KPU. Karena itu, sejarah pemilu Indonesia tidak tepat disederhanakan seolah-olah seluruh pemilu menggunakan desain yang sama.
Secara umum, sistem proporsional berupaya menghubungkan perolehan suara dengan perolehan kursi. Namun, sistem ini tidak berarti setiap suara otomatis menghasilkan kursi. Pembagian daerah pemilihan, metode konversi suara, dan ketentuan ambang batas tetap memengaruhi hasil akhirnya.
Persoalan muncul ketika partai harus memenuhi persentase tertentu dari suara sah nasional sebelum dapat diikutsertakan dalam penentuan kursi DPR. Akibatnya, partai yang memperoleh suara sah tetapi tidak mencapai ambang batas nasional tidak memperoleh kursi DPR melalui mekanisme tersebut.
Perjalanan regulasi menunjukkan perubahan ambang batas. Pada Pemilu 2009, ambang batas parlemen ditetapkan sebesar 2,5 persen. Pada Pemilu 2014, angka itu menjadi 3,5 persen. Pada Pemilu 2019 dan 2024, ambang batas ditetapkan sebesar 4 persen suara sah nasional untuk penentuan kursi DPR.
Perubahan angka tersebut memperlihatkan bahwa ambang batas merupakan pilihan kebijakan hukum, bukan angka alamiah yang wajib dianut setiap demokrasi. Karena itu, penetapan persentase harus disertai alasan yang dapat diuji: apa tujuan yang hendak dicapai, mengapa angka itu dipilih, siapa yang terkena dampaknya, dan apakah tersedia alternatif yang lebih adil.
Kita juga harus membedakan electoral threshold dari parliamentary threshold. Keduanya bukan istilah yang dapat dipertukarkan begitu saja. Dalam pengaturan tertentu, electoral threshold berkaitan dengan persyaratan partisipasi partai dalam pemilu berikutnya. Sementara itu, parliamentary threshold berkaitan dengan persyaratan untuk diikutsertakan dalam penentuan kursi DPR. Perbedaan fungsi dan akibat hukum keduanya harus dibaca berdasarkan peraturan yang berlaku pada masing-masing periode pemilu.
Apakah Penyederhanaan Partai Menjamin Parlemen Efektif?
Pendukung ambang batas parlemen umumnya mengajukan alasan penyederhanaan partai. Dengan jumlah partai yang lebih sedikit, pengambilan keputusan di DPR diharapkan menjadi lebih mudah, stabilitas pemerintahan meningkat, dan proses legislasi berlangsung lebih efektif.
Tujuan itu dapat dipahami. DPR memang harus mampu membentuk undang-undang, menetapkan anggaran, dan mengawasi pemerintahan. Akan tetapi, persoalan muncul ketika penyederhanaan jumlah partai dianggap sebagai satu-satunya ukuran efektivitas parlemen.
Ada tiga hal yang harus dibedakan.
Pertama, jumlah partai di DPR tidak identik dengan keragaman aspirasi politik dalam masyarakat. Partai yang tidak memperoleh kursi tetap dapat memiliki pendukung dan gagasan yang hidup di tengah masyarakat. Membatasi keterwakilan di DPR tidak serta-merta menghapus aspirasi tersebut.
Kedua, sedikitnya jumlah partai tidak otomatis membuat DPR bekerja lebih baik. Efektivitas parlemen dipengaruhi kualitas anggota, kemampuan legislasi, transparansi, tata kerja komisi, akuntabilitas, dan keberanian melakukan pengawasan.
Ketiga, jumlah partai yang sedikit tidak menjamin pemerintah akan diawasi secara kuat. Sebaliknya, jumlah partai yang lebih banyak juga tidak otomatis membuat parlemen tidak efektif.
Dengan demikian, argumen bahwa semakin sedikit partai pasti semakin efektif perlu diuji, bukan diterima sebagai kebenaran yang tidak dapat diperdebatkan.
Penyederhanaan partai adalah salah satu kemungkinan desain kelembagaan. Akan tetapi, ia bukan tujuan akhir demokrasi. Tujuan akhirnya adalah terbentuknya pemerintahan yang bertanggung jawab dan lembaga perwakilan yang mampu menyampaikan aspirasi rakyat secara adil.
Ketika Suara Sah Tidak Menghasilkan Kursi
Dampak ambang batas parlemen dapat dilihat pada Pemilu 2024. Partai Persatuan Pembangunan (PPP) memperoleh 5.878.777 suara atau sekitar 3,87 persen suara sah nasional. Karena perolehan tersebut berada di bawah ambang batas 4 persen, PPP tidak memperoleh kursi DPR melalui mekanisme alokasi kursi yang berlaku.
Suara yang diberikan kepada PPP tetap merupakan suara sah. Namun, suara tersebut tidak menghasilkan keterwakilan PPP di DPR. Perbedaan ini penting: persoalannya bukan suara itu menjadi tidak sah, melainkan suara yang sah tidak menghasilkan kursi bagi partai yang dipilih.
Peristiwa ini menimbulkan pertanyaan mendasar tentang keadilan representasi. Ketika jutaan warga memberikan dukungan kepada suatu partai, apakah cukup menjawab persoalan dengan mengatakan bahwa partai itu tidak mencapai angka minimum? Ataukah pembentuk undang-undang juga harus menilai apakah desain tersebut menghasilkan tingkat kehilangan keterwakilan yang dapat dibenarkan secara konstitusional?
Jawabannya tidak boleh didasarkan pada kepentingan partai tertentu. Persoalan ini harus diperiksa berdasarkan prinsip umum: setiap suara sah perlu memperoleh perlakuan yang adil dalam sistem pemilu, sejauh dimungkinkan oleh desain yang konstitusional dan dapat dijalankan.
Angka agregat suara partai-partai yang tidak mencapai ambang batas juga perlu dihitung secara transparan berdasarkan data resmi KPU. Perhitungan itu harus menjelaskan partai yang dimasukkan, total suara sah nasional sebagai penyebut, dan metode penghitungan yang digunakan. Tanpa verifikasi tersebut, angka agregat tidak patut disajikan sebagai fakta final.
Putusan MK Nomor 116/PUU-XXI/2023: Evaluasi Tidak Bisa Dihindari
Persoalan ambang batas parlemen telah diperiksa Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023, yang diucapkan pada 29 Februari 2024. MK menyatakan norma Pasal 414 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 konstitusional sepanjang tetap berlaku untuk Pemilu DPR 2024 dan konstitusional bersyarat untuk Pemilu DPR 2029 serta pemilu berikutnya, sepanjang perubahan norma dan besaran ambang batas dilakukan dengan berpedoman pada persyaratan dalam putusan tersebut.
Putusan ini penting bagi arah reformasi pemilu. MK tidak sekadar membicarakan angka 4 persen, tetapi menempatkan pengaturan ambang batas dalam kerangka kedaulatan rakyat, keadilan pemilu, dan kepastian hukum.
Namun, perlu ditegaskan bahwa MK tidak secara langsung memerintahkan penghapusan parliamentary threshold. Karena itu, penghapusan PT harus diposisikan sebagai pilihan kebijakan reformasi yang perlu diperdebatkan, bukan sebagai amar putusan yang secara eksplisit telah ditetapkan Mahkamah.
Yang tidak boleh diabaikan adalah kewajiban mengevaluasi dan mengubah pengaturan untuk pemilu mendatang sesuai dengan putusan tersebut. Pembentuk undang-undang harus menjelaskan dasar empiris, rasionalitas angka, dampak terhadap keterwakilan, serta alternatif kebijakan yang dipertimbangkan.
Reformasi tidak cukup dilakukan dengan mengganti satu angka dengan angka lain. Yang diperlukan adalah evaluasi menyeluruh terhadap hubungan antara suara sah, perolehan kursi, keterwakilan, dan efektivitas kerja parlemen.
DPR Bukan Sekadar Tempat Membagi Kekuasaan
UUD 1945 memberikan DPR fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Pasal 20 mengatur kekuasaan DPR dalam pembentukan undang-undang, sedangkan Pasal 20A menegaskan fungsi DPR dan hak kelembagaannya, termasuk hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat.
Fungsi-fungsi tersebut merupakan bagian penting dari prinsip checks and balances. DPR tidak hanya bertugas menyetujui agenda pemerintah, tetapi juga menguji kebijakan, mengawasi penggunaan anggaran, menilai pelaksanaan undang-undang, dan meminta pertanggungjawaban ketika terdapat persoalan.
Koalisi pemerintahan yang sangat luas dapat menimbulkan pertanyaan mengenai kekuatan pengawasan parlemen. Apabila mayoritas fraksi mendukung pemerintah tanpa pengujian yang memadai, fungsi pengawasan berisiko melemah. Namun, koalisi yang luas tidak otomatis menghilangkan pengawasan, sebagaimana keberadaan oposisi juga tidak otomatis menjamin pengawasan yang berkualitas.
Karena itu, efektivitas DPR tidak dapat diukur hanya dari jumlah partai atau fraksi. Yang harus dinilai adalah apakah DPR menjalankan mandat konstitusionalnya secara sungguh-sungguh.
Parlemen yang efektif bukanlah parlemen yang selalu sepakat dengan pemerintah. Parlemen yang efektif adalah parlemen yang mampu mengambil keputusan secara bertanggung jawab sekaligus mengoreksi kekuasaan ketika kebijakan menyimpang dari hukum atau kepentingan publik.
Jika tujuan PT adalah menciptakan DPR yang efektif, keberhasilan kebijakan itu harus diukur berdasarkan fungsi-fungsi konstitusional tersebut. Jumlah partai yang sedikit bukan bukti yang cukup.
Fraksi Threshold Alternatif untuk Mengatur Kerja Parlemen
Salah satu gagasan yang patut dipertimbangkan adalah Fraksi Threshold. Konsep ini berbeda dari ambang batas parlemen.
PT bekerja sebelum atau pada tahap penentuan perolehan kursi DPR partai yang tidak mencapai ambang batas nasional tidak diikutsertakan dalam penentuan kursi. Sebaliknya, Fraksi Threshold sebagaimana diusulkan di sini bekerja setelah kursi diperoleh, yakni dengan menetapkan jumlah minimum anggota untuk membentuk fraksi mandiri.
Partai yang memperoleh kursi tetapi tidak memenuhi jumlah minimum untuk membentuk fraksi sendiri dapat diberikan pilihan bergabung dalam fraksi gabungan, tanpa menghapus kursi yang telah diperoleh secara sah. Pengaturan rinci harus menjamin identitas politik, hak anggota, hak bicara, partisipasi dalam komisi, dan pelaksanaan fungsi pengawasan.
Gagasan ini berangkat dari pemisahan dua persoalan: hak memperoleh keterwakilan berdasarkan suara rakyat dan kebutuhan menata organisasi internal parlemen.
Namun, Fraksi Threshold bukan obat bagi seluruh persoalan DPR. Fraksi gabungan pun dapat menghadapi tekanan politik, konflik kepentingan, atau ketergantungan pada koalisi. Karena itu, gagasan ini harus diuji berdasarkan konstitusionalitas, tata kerja DPR, dan perlindungan hak anggota.
Istilah Fraksi Threshold dalam tulisan ini merupakan nama bagi usulan reformasi, bukan klaim bahwa mekanisme tersebut pernah diberlakukan secara resmi dengan nama yang sama. Pengalaman historis fraksi gabungan dapat diteliti sebagai bahan pembanding, tetapi tidak boleh disamakan begitu saja dengan konsep yang diusulkan.
Prinsipnya sederhana: penataan kerja DPR semestinya tidak dilakukan dengan menghilangkan suara rakyat yang telah menghasilkan kursi, apabila terdapat alternatif lain yang lebih proporsional.
Stembus Accord Pelajaran Sejarah yang Tidak Boleh Disederhanakan
Mekanisme lain yang perlu dibedakan adalah Stembus Accord, yaitu kesepakatan antarpeserta pemilu terkait penggabungan atau perhitungan sisa suara dalam proses alokasi kursi berdasarkan aturan yang berlaku.
Dalam Pemilu 1999, delapan partai Islam yang tergabung dalam kelompok Stembus Accord menyatakan berhak atas 53 dari 120 kursi sisa. Akan tetapi, KPU memutuskan melalui pemungutan suara bahwa pembagian kursi dilakukan tanpa memperhitungkan Stembus Accord.
Fakta sejarah tersebut memperlihatkan bahwa mekanisme penggabungan sisa suara bukan sekadar formula teknis. Dasar hukum, tata cara penghitungan, kewenangan penyelenggara, dan dampaknya terhadap distribusi kursi harus diperiksa secara menyeluruh.
Stembus Accord berbeda dari PT karena berkaitan dengan penghitungan sisa suara, sedangkan Fraksi Threshold berkaitan dengan pembentukan fraksi setelah kursi diperoleh. Ketiganya tidak boleh dicampuradukkan.
Jika mekanisme penggabungan sisa suara hendak dipertimbangkan kembali, desainnya harus disusun secara transparan, memiliki dasar hukum yang jelas, dan diuji dampaknya terhadap proporsionalitas serta keadilan pemilu.
Pelajaran dari Perubahan Kekuatan Partai
Sejarah pemilu di berbagai negara memperlihatkan bahwa kekuatan partai dapat berubah secara signifikan. Di India, Bharatiya Janata Party (BJP) memperoleh dua kursi pada Pemilu Lok Sabha 1984, meningkat menjadi 282 kursi pada 2014 dan 303 kursi pada 2019, kemudian memperoleh 240 kursi pada 2024.
Di Jerman, Partai Hijau (Alliance 90/The Greens) memperoleh 14,8 persen suara kedua dalam Pemilu Bundestag 2021. Sementara itu, sejarah Indonesia menunjukkan perubahan dukungan yang besar terhadap PDI Perjuangan, Partai Demokrat, Gerindra, dan partai-partai lain dari satu pemilu ke pemilu berikutnya.
Contoh tersebut tidak membuktikan bahwa satu desain ambang batas pasti lebih baik daripada desain lainnya. Sistem pemilu, struktur masyarakat, sejarah politik, dan metode konversi suara di setiap negara berbeda.
Namun, ada satu pelajaran yang relevan susunan kekuatan politik tidak bersifat permanen. Partai yang hari ini kecil dapat berkembang; partai yang besar dapat kehilangan dukungan. Pemilu harus menyediakan ruang bagi perubahan tersebut agar gagasan baru dapat diuji melalui pilihan rakyat.
Karena itu, stabilitas kelembagaan tidak seharusnya dijadikan alasan untuk menutup peluang keterwakilan secara tidak proporsional. Demokrasi bukan sistem untuk mempertahankan kekuatan politik yang ada, melainkan mekanisme agar rakyat dapat menentukan kembali siapa yang layak mewakili mereka.
Partai Politik Adalah Kumpulan Gagasan, Bukan Kumpulan Uang
Kritik terhadap PT harus dihubungkan dengan pembenahan kehidupan kepartaian. Partai politik semestinya menjadi wadah gagasan, pendidikan politik, pengaderan, artikulasi kepentingan masyarakat, dan pengawasan kekuasaan.
Partai bukan sekadar kendaraan untuk memperoleh jabatan atau alat untuk membagi kekuasaan. Politik transaksional juga tidak dapat diselesaikan hanya dengan menaikkan ambang batas parlemen. Ambang batas yang lebih tinggi mungkin mengubah distribusi kursi, tetapi tidak otomatis menghapus jual beli dukungan, penyalahgunaan sumber daya, atau lemahnya akuntabilitas.
Pencegahan politik transaksional membutuhkan transparansi pendanaan politik, demokrasi internal partai, pendidikan politik, pengawasan pemilu yang efektif, dan penegakan hukum yang konsisten.
Dalam kerangka etika kebangsaan, Pancasila menempatkan kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan serta keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia sebagai prinsip penting kehidupan bernegara.
Dalam perspektif Islam, amanah dan keadilan juga merupakan landasan moral penyelenggaraan kekuasaan. Al-Qur’an memerintahkan agar amanah disampaikan kepada yang berhak dan keputusan di antara manusia dilakukan secara adil (QS. An-Nisa [4]: 58). Al-Qur’an juga memerintahkan keadilan dan kebajikan serta melarang perbuatan keji dan kemungkaran (QS. An-Nahl [16]: 90). Ayat-ayat tersebut bukan dalil teknis untuk menentukan angka PT, melainkan landasan etik bahwa kekuasaan harus dijalankan sebagai amanah dan keputusan publik harus dapat dipertanggungjawabkan.
Pemikiran Mohammad Natsir mengenai pendidikan dan kemajuan masyarakat juga mengingatkan bahwa perubahan politik memerlukan pembinaan kualitas manusia. Natsir menulis, “Maju atau mundurnya salah satu kaum bergantung sebagian besar kepada pelajaran dan pendidikan yang berlaku dalam kalangan mereka itu.” Kutipan ini berbicara mengenai pendidikan dan kemajuan masyarakat, bukan secara khusus mengenai ambang batas parlemen. Relevansinya terletak pada pentingnya pendidikan politik, pembinaan kader, dan kemampuan warga menilai gagasan serta perilaku para wakilnya.
Karena itu, kita perlu menegaskan kembali tiga prinsip yaitu :
- Partai politik adalah kumpulan gagasan, bukan kumpulan uang.
- Pemilu adalah sarana kedaulatan rakyat, bukan pasar transaksi kekuasaan.
- Parlemen adalah amanah konstitusi, bukan sekadar tempat membagi kekuasaan.
Reformasi Pemilu Harus Mengutamakan Keadilan Keterwakilan
Reformasi PT harus dimulai dengan evaluasi yang terbuka dan berbasis data. Pembentuk undang-undang perlu menilai tingkat disproporsionalitas, jumlah suara sah yang tidak menghasilkan kursi, distribusi kursi, serta dampak ambang batas terhadap keterwakilan politik. Alternatifnya tidak boleh dibatasi pada pilihan mempertahankan atau menghapus PT. Perubahan persentase, perbaikan mekanisme konversi suara, dan pengaturan tata kerja fraksi perlu dibandingkan secara objektif. Setiap pilihan harus diuji berdasarkan konstitusionalitas, kelayakan teknis, dampak terhadap representasi, dan kemampuan menjaga efektivitas parlemen.
Pelaksanaan Putusan MK Nomor 116/PUU-XXI/2023 menjadi bagian penting dari agenda tersebut. Pembentuk undang-undang harus memperhatikan seluruh persyaratan dalam putusan, menyelenggarakan partisipasi publik yang bermakna, dan memberikan penjelasan yang dapat dipertanggungjawabkan mengenai desain yang dipilih. Pada saat yang sama, pembenahan sistem pemilu harus disertai penguatan integritas partai, transparansi pendanaan, pengawasan, dan penegakan hukum. Tidak ada angka ambang batas yang dapat menggantikan budaya politik yang berintegritas.
Pada akhirnya, keberhasilan demokrasi tidak diukur semata-mata dari sedikitnya partai di parlemen atau mudahnya pemerintah memperoleh dukungan. Keberhasilan demokrasi diukur dari apakah rakyat terwakili secara adil, apakah kekuasaan diawasi secara efektif, apakah hukum ditegakkan, dan apakah kebijakan negara membawa manfaat bagi masyarakat.
Indonesia membutuhkan pemilu yang jujur dan adil, partai politik yang berintegritas, parlemen yang menjalankan amanah konstitusi, dan kehidupan politik yang bermartabat. Politik harus menjadi jalan untuk mewujudkan keadilan dan kesejahteraan, bukan sekadar sarana perebutan kekuasaan. Pemilu adalah sarana kedaulatan rakyat. Parlemen adalah amanah konstitusi. Tujuan akhir kehidupan bernegara adalah keadilan dan kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia. (*)
